Баку, 12 марта, АЗЕРТАДЖ

Президент Ильхам Алиев утвердил «Правила подготовки, реализации, мониторинга и оценки государственных программ». Новые правила разработаны в соответствии с Указом Президента Азербайджанской Республики «О внесении изменений в Устав Центра анализа экономических реформ и коммуникации» от 13 июля 2016 года. Исполнительный директор Центра анализа экономических реформ и коммуникации, доктор экономических наук, профессор Вусал Гасымлы ответил на вопросы АЗЕРТАДЖ о значимости новых правил.

-Согласно указу Президента Азербайджанской Республики от 6 марта 2021 года утверждены Правила подготовки, реализации, мониторинга и оценки государственных программ. Как согласуются недавно принятые Правила со среднесрочными рамками расходов?

-Новые правила - это еще один шаг вперед в улучшении управления государственными финансами, посредством чего мы достигнем трех основных целей в управлении государственными расходами. Одной из них является дальнейшее повышение фискальной дисциплины. Фискальная дисциплина - это финансовое положение государства, которое служит макроэкономической стабильности и устойчивому экономическому росту. Вторая цель - распределение ресурсов в соответствии со стратегическими целевыми задачами государства или же стратегическое планирование. Здесь основное условие заключается в том, чтобы с учетом целевой задачи, определенной в стратегических документах государства, обеспечить рациональное распределение по экономической, функциональной и программной классификациям. Третья же цель заключается в повышении эффективности государственных услуг. Ее реализация возможна путем повышения продуктивности услуг, предоставляемых за счет государственного бюджета. Как вам известно, среднесрочные рамки расходов охватывают четыре основных уровня: среднесрочные макроэкономические рамки, среднесрочные фискальные рамки, среднесрочные рамки бюджетирования и среднесрочные рамки деятельности. Среднесрочные рамки деятельности отражают анализы о ресурсном ограничении. Основная цель этих анализов - реальное распределение бюджета по отраслям и эффективное распределение средств. На этом этапе происходит переход от стратегического планирования к операционному бюджетированию. Различают разные модели операционного бюджетирования, включая бюджетирование, основанное на деятельности, операционно-ориентированное бюджетирование, а также его формы - бюджетирование на основе результатов, бюджетирование, ориентированное на результаты, система «планирование-программирование-бюджетирование», система управления по целям и другие. И с этой точки зрения недавно утвержденные правила согласуются со среднесрочными рамками расходов, в особенности с их последним этапом, а именно, среднесрочными рамками деятельности. С целью улучшения макроэкономической стабильности и устойчивости страны необходимо сформировать новые фискальные рамки, основанные на новых бюджетных правилах.

Утверждение Правил подготовки, реализации, мониторинга и оценки государственных программ предоставляет Азербайджану возможность достижения больших результатов при диагностическом оценивании управления государственными финансами. Как известно, по методологиям Государственные расходы и финансовая подотчетность (PEFA) Всемирного банка и Оценка управления государственными инвестициями (PШMA) Международного валютного фонда проводится оценка управления государственными финансами. Мы считаем, что новые правила способствуют улучшению позиции Азербайджана при международной оценке управления государственными средствами.

-Как утверждение новых правил повлияет на реализацию программ?

-Утверждение проекта Правил оказало положительное воздействие на результаты реализации и способствовало своевременному достижению предусмотренных целей и приоритетов. Координационные органы, назначенные по государственным программам, предусмотренными в проекте Правил, обеспечивают контроль со стороны единого координационного органа за осуществлением каждой меры и под меры. Также предусмотрено создание рабочих групп, что позволит эффективно разрешить проблемы, которые будут возникать во время реализации программ. Все эти новые возможности играют важную роль для эффективного и рационального использования государственных средств и экономии затрат во время осуществления программ. Ясно, что для обеспечения совершенствования механизма реализации государственных программ важно обратить внимание на рациональное использование государственных финансовых ресурсов и создание действенного механизма для экономии средств. С применением единых стандартов по подготовке, реализации государственных программ и в области других соответствующих этапов будут созданы условия и для утверждения ориентированных на результаты бюджетных средств, выделяемых на осуществление программ, а также для минимизации отклонений от бюджета в процессе реализации. Проект новых Правил предусматривает организацию регулярных встреч рабочих групп, что позволит определить недочеты, возникающие в процессе осуществления программ, и дальнейшее их оперативное решение. В то же время эти встречи будут способствовать оптимальному осуществлению взаимосвязанных мер. Таким образом, в процессе реализации оптимизация непредвиденных расходов станет возможной.

Подготовка государственных программ в соответствии с проектом новых Правил предусматривает предварительное определение результатов, ожидаемых от реализации программ. Предварительное выявление показателей начального, промежуточного и конечного результатов программ приведет к позитивным изменениям в привлечении ресурсов в определенные области деятельности исполнительных структур, а также повышении исполнительской дисциплины.

-С утверждением новых правил ожидаются изменения и в процессе проведения мониторинга и оценки. Можете ли предоставить информацию касательно этих изменений?

-И вправду, с утверждением новых правил подход к мониторингу и оценке меняется как с точки зрения философии, так и методологии. Вначале я отметил это воздействие касательно бюджетной деятельности. Могу отметить, что параллельно мы можем наблюдать процесс перехода от мониторинга и оценки, ориентированных на деятельность, к мониторингу и оценке, ориентированных на результаты. Это означает, что во время проведения мониторинга и оценки соответствующим исполнительными органам вместо вопроса «сделали ли они это?» будет задан вопрос «а что дальше? (so what?)». То есть, будет оцениваться не факт выполнения работы, а конкретные результаты и воздействия предпринятых мер. На стадии подготовки государственных программ будут определены конкретные индикаторы для последующего мониторинга и оценки работ. Эти индикаторы будут определять в какой степени решены проблемы в результате исполнения предусмотренных мер. В процессе мониторинга и оценки путем определения первоначальных базовых показателей будет возможно провести сравнительный анализ ситуации до (ex-ante) и после (ex-post) реализации мер.

С утверждением новых Правил вопросы для проведения мониторинга и оценки будут составляться по трем основным категориям: эффективность, соответствие и рациональность. А это, следует отметить, считается методологией проведения мониторинга и оценки, принятой на международном уровне. В качестве примера могу отметить, что Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Всемирный банк используют данную методологию. И это предвещает новые преимущества для нашей страны в рейтингах и отчетах международных организаций.

Согласно новым правилам, индикаторы, составленные для проведения мониторинга и оценки, должны классифицироваться по трем этапам: индикаторы начальных, промежуточных и конечных результатов. Такое разделение индикаторов позволяет периодически проводить мониторинг и оценку результатов, ожидаемых от реализации программ. Помимо этого, обеспечивая быстрое выявление причины проблем, возникающих в результате процесса реализации, такой подход поможет минимизировать отклонения от целей в установленных приоритетных областях.

Важно отметить и то, что вследствие утверждения новых Правил формируется нормативно-правовая база по проведению мониторинга и оценки государственных программ индуктивным методом. То есть, по состоянию осуществления мер будет оцениваться состояние реализации приоритетов, определенных в государственных программах, а по состоянию реализации приоритетов - общее состояние осуществления государственной программы. Таким образом, возникает новый подход к сравнительному анализу государственных программ и их подкомпонентов по приоритетным направлениям и мерам, которые необходимо предпринять для достижения поставленных программных целей.

-Центр анализа экономических реформ и коммуникаций проводит мониторинг и оценку различных правительственных программ, стратегий и планов действий. Можете ли вы предоставить информацию об институте мониторинга и оценки Центра?

-Согласно Уставу, одним из основных направлений деятельности Центра анализа экономических реформ и коммуникации являются мониторинг и оценка. В соответствии с пунктами 2.2.1-2 и 2.2.1-3 Устава проведение мониторинга и оценки деятельности в промышленных парках, кварталах и агропарках по запросу государственных органов, а также государственных программ в области экономики, оценка экономической эффективности осуществленных государственных программ и государственных инвестиционных проектов являются основными направлениями деятельности Центра. В связи с этим, по Указу Президента Азербайджанской Республики от 30 ноября 2016 года был утвержден «Порядок предоставления запросов со стороны государственных структур Центру Aнализа Экономических Реформ и Кoммуникации? ».

Итак, в этой области в Центре сформированы соответствующие департаменты, в которых проводятся меры по мониторингу, оценке и координации государственных программ, стратегий и других национальных планов действий. Центр осуществляет процесс мониторинга и оценки в сотрудничестве со Всемирным банком, ОЭСР, ООН и другими международными организациями, а также с привлечением соответствующих международных экспертов, применяя рекомендации этих организаций, инновационные решения и достижения в области мониторинга и оценки. В отчете Всемирного банка «Создание эффективных, подотчетных и инклюзивных институтов в Европе и Центральной Азии» отмечается, что Азербайджан путем применения инновационных решений в области мониторинга и оценки стал примером хорошего управления, ориентированного на результаты. Всемирный банк представляет институт цифрового мониторинга и оценки, созданного в Азербайджане, как новаторский опыт, который может послужить хорошим примером для других стран. При поддержке Программы развития Организации Объединенных Наций, Всемирного банка, Европейского союза, BP и других наших партнеров мы плодотворно сотрудничаем в области применения методологий мониторинга и оценки в местных условиях и повышения квалификации в данной сфере.

С 2017 года Центр анализа экономических реформ и коммуникации осуществлял меры по мониторингу, оценке и коммуникации в связи с деятельностью, предусмотренной в стратегических дорожных картах, утвержденных Указом Президента Азербайджанской Республики №1138 «Об утверждении стратегических дорожных карт по перспективе национальной экономики и основным секторам экономики». В процессе постоянного мониторинга были проанализированы отчеты, полученные от около 50 государственных органов, и подготовлены соответствующие доклады по мониторингу и оценке. Центр подготовил и отправил в соответствующие структуры 48 отчетов по 12 стратегическим дорожным картам на 2017, 2018 и 2019 годы. В настоящее время в этом направлении идет процесс мониторинга и оценки на 2020 год.

ЦАЭРК осуществлял и продолжает осуществлять мониторинг и оценку «Государственной программы по расширению цифровых платежей в Азербайджанской Республике на 2018-2020 годы», «Плана мероприятий по снижению негативного воздействия отходов пластиковой тары на окружающую среду в Азербайджанской Республике на 2019-2020 годы», «Государственной программы по обеспечению продовольственной безопасности в Азербайджанской Республике на 2019-2025 годы», «Стратегии занятости Азербайджанской Республики на 2019-2030 годы» и «Государственной программы по геологическому изучению недр и эффективному использованию минерально-сырьевой базы на 2020-2024 годы».

Вдобавок, хотел бы подчеркнуть, что в процессе мониторинга и оценки ЦАЭРК применяет новейшие инновационные решения. Впервые в Азербайджане с целью сокращения «коммуникационной дистанции» при проведении мониторинга и оценки, а также оцифровки, упрощения и обеспечения прозрачности института мониторинга и оценки в рамках сотрудничества ЦАЭРК и компании BP был создан портал www.monitoring.az. Этот портал осуществляет деятельность в соответствии с проектом новых Правил. Основные принципы, предусмотренные в Правилах были применены в портале.

Портал представляет подсчеты процентных показателей результатов деятельности и рейтинговых процентов учреждений в электронной форме. Для организации электронной коммуникации в документообороте на портале действуют разные функции, предусмотренные в проекте Правил, включая «координационный» и «исполнительный» органы. Для измерения эффективности, соответствия и рациональности, ключевые вопросы для проведения оценки передаются в учреждения-исполнители через онлайн-платформу, что позволяет оптимизировать процесс документооборота. Также портал содействует созданию базы Больших данных (Big Data) по мониторингу и оценке государственных программ, что, в свою очередь, создает возможность для управления, основанного на данных.

Существующая институциональная память, сформированная на основе опыта Центра в области мониторинга и оценки, соответствует утвержденным новыми Правилами. Таким образом, деятельность Центра по мониторингу и оценке послужит совершенствованию передовой и современной модели в этой области.

-Каким образом деятельность по мониторингу и оценке будет согласована с другими формами государственного контроля после принятия новых правил?

-В данный момент государственный контроль осуществляется в нескольких формах и структурах. Во-первых, я бы хотел сказать об осуществлении контроля в области состояния исполнения указов, распоряжений и поручений Президента Азербайджанской Республики. Контроль в этой области реализует Администрация Президента. В связи с этим создана «Информационная система государственного контроля». Эти меры способствуют усилению государственного контроля и обеспечивает сбор информации касательно деятельности государственных учреждений.

В качестве другой формы контроля можно отметить деятельность Счетной палаты, где аудит осуществляется в трех основных формах: финансовый аудит, аудит соответствия и аудит эффективности. Аудит отличается от мониторинга и оценки. Аудит направлен на обеспечение соответствия деятельности по протоколам, законам, стандартам или передовой практике. Здесь проверяется законность процедур и регулярность расходования ресурсов.

Помимо государственного контроля, я бы хотел отметить и общественный контроль. Как вам известно, в связи с этим есть и закон об общественном участии.

А деятельность по мониторингу и оценке, проводимая Центром анализа и экономических реформ и коммуникации составляет регулярную и основную часть управления программой. Мониторинг - это функция, осуществляемая на постоянной основе в течение реализации государственных программ. Оценка же - промежуточная и конечная функция. Здесь оказывается поддержка заинтересованным сторонам для анализа их стремлений и определения в правильном ли направлении они идут для достижения своих целей. Мониторинг определяет причины, которые привели к изменениям, процессы, способствующие успешным и неудачным результатам, их последовательность. Излагается позиция касательно достижений, указываются положительные или отрицательные, предусмотренные или неожиданные эффекты.

Таким образом, все эти формы контроля взаимодополняют друг друга и повышают эффективность государственного управления и подотчетности. Новые правила, принятые господином Президентом, соответствуют принципам «хорошего управления» и «открытого правительства», рекомендованными Всемирным банком, ОЭСР и другими международными организациями.