ВЫСТУПЛЕНИЕ ПРОФЕССОРА МОСКОВСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ИНСТИТУТА МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ, ПРОФЕССОРА АНДРЕЯ ДЕГТЯРЕВА
-Я благодарен за приглашение организаторов конференции принять участие в столь интересном и представительном мероприятии, тем более, что проблемы демократии в переходных обществах являются проблемой и для Российской Федерации, которая переживает аналогичные процессы. Поскольку сегодня было уже немало выступлений, касающихся, так сказать, крупных проблем или крупного аналитического, концептуального формата, я бы хотел сосредоточиться на более рутинных процедурах, формах, которые демократия имеет не только в качестве каких-то внешних аксессуаров, но, прежде всего, в качестве необходимых инструментов для своего собственного формирования и развития.
Поэтому тема моего выступления связана с ролью механизма принятия решений. Прежде всего, речь идет о роли различных инструментов в принятии законодательных, административных актов, а также формах принятия этих актов и как это влияет на развитие демократических институтов.
Одним из важных критериев, на мой взгляд, для определения демократичности той или иной страны является соответствие принимаемых решений, в широком смысле - той или иной формуле интересов граждан с тем, чтобы решения принимались не только в интересах узкой группы, элиты или бюрократии, но и всего населения.
Таким образом, конечно же, демократия - это далеко не только справедливые выборы. Демократические процедуры на выборах, хотя это тоже очень важная сторона дела, но это уже и способность тех, кого выбрали и назначили (я имею в виду выбранных депутатов или назначенных администраторов) принимать решения в интересах гражданского общества. В связи с этим возникает нередко вопрос, например, способны ли оказать влияние на те или иные, не совсем удачные или совсем неудачные решения различные группы гражданского общества, негосударственные объединения, средства массовой информации, чтобы каким-то образом скорректировать данные решения в пользу гражданского общества. И тем самым ослабить через механизмы - либо это прямое давление, я имею в виду через давление политической оппозиции, которая участвует, скажем, в парламенте, либо косвенное давление через различные институциональные формы негосударственных организаций, а также непосредственное участие граждан в тех или иных уличных мероприятиях, официальных митингах, демонстрациях, пикетах и так далее,- на те или иные законодательные акты и административные решения.
В связи с этим я, конечно, оставляю в стороне вопросы об общих проблемах множества теорий демократии, эти вопросы требуют отдельного разбора, наверное, на самостоятельной конференции о различных моделях демократии. Наиболее подходящими являются определения, которые дал крупный австрийский экономист и социолог Иозеф Шумпетер в своей знаменитой книге «Капитализм, социализм и демократия» еще в 42-м году. Вот как он ее определяет: Демократия - это всего лишь метод, определенный тип осуществления законодательных административных решений. Таким образом, когда мы рассматриваем демократический режим, нам нужно не только говорить об общих принципах, но и, может быть, спуститься на этаж ниже, поговорить о процедурах и формах.
Таким образом, демократия - это совокупность относительно репрезентативных форм и транспарентных процедур, то есть формы и процедуры принятия и осуществления решений, в рамках которых происходит соучастие или сотрудничество элиты, бюрократии и граждан. То есть, некая форма соуправления и соучастия. Каким образом можно усилить демократию? Прежде всего, мобилизуя, так называемые, обратные связи. Если мы обратимся к стандартным процедурам принятия решения, то в современной литературе они разбиваются на пять фаз: это - формирование повестки дня, проектирование решений, разработка проектов, утверждение решений, реализация и, наконец, оценка результатов.
Что можно сделать и что у нас, в России, предпринимается в этом направлении, чтобы задать некие корректирующие импульсы. Ведь, действительно, чиновники ошибаются, ошибаются нередко и лидеры. Я думаю, редкий, даже самый крупный политик, не мог не иметь каких-либо ошибок. Таким образом, можно максимизировать, скажем, рациональные механизмы и минимизировать издержки.
Что делается в последнее время в России, какие механизмы заработали? Здесь существует самый, на мой взгляд, на первом этапе формирования повестки дня самый мощный канал воздействия. Во-первых, появился интернет. Сейчас, по сути дела, если мы зайдем в интернет, обнаружим массу альтернативных политических повесток, которые формируются даже далеко не партиями. Сейчас пользователей интернета в России уже порядка 30 миллионов человек из 140 миллионов населения. То есть, со временем интернетеризация охватит до 50 процентов наших граждан, причем, именно самая активная часть населения работает в интернете.
Таким образом, даже если попытаться установить тотальный контроль над СМИ, что предпринимается в некоторых случаях, то, это не удается, потому что на самом деле все проблемы обсуждаются в интернете - и критика дается, и альтернативные постановки проблем.
Затем очень интересная форма, на мой взгляд, это «круглые столы», которые сейчас постепенно все-таки начинают активизироваться. Вот, например, недавно прошел «круглый стол» политических партий, причем не только парламентских, но и непарламентских, по вопросам борьбы с терроризмом. На таких встречах обсуждаются альтернативные и, может быть, не только альтернативные постановки проблемы, но формируется некий общий язык. Вообще все начинается с повестки дня, с формирования, я бы сказал, некого согласованного пакета проблем. Если создается некий демократический консенсус вокруг повестки дня, то это уже предпосылки для дальнейшей работы.
Наконец, разработка альтернативных проектов. Здесь мы видим сейчас появление такой формы, как общественная палата. Она, конечно, сейчас у нас еще совсем молодая, но уже довольно-таки активно вмешивается и на федеральном, и на региональном уровне, борется за интересы населения при принятии тех или иных решений. Вот, например, вмешалась общественная палата в застройку одного из новых районов Бутово и в общем-то повлияла на процесс принятия решения по застройке, там приостановились некие процессы.
Затем появились совещательные консультативные советы при министерствах, тоже довольно новая форма. Вот, Министерство обороны, раньше с ним буквально воевал так называемый Совет солдатских матерей. Сейчас пошли по другому пути - создали совет, который включил в себя представителей, по сути дела, оппозиции по отношению к Министерству обороны.
Затем появились теневые кабинеты, тоже интересная форма. Вначале первый теневой кабинет создал Союз правых сил, попытавшись подготовить пакет альтернативных документов, скажем, для правительства, альтернативных законопроектов. Затем аналогичный кабинет создала левая партия, которую возглавляет Семигин, здесь по каждому направлению есть пакет документов, готовых неких решений по министерствам, по ведомствам и так далее.
Если вы зайдете в интернет, обнаружите массу альтернативных законодательных актов с предложениями либо улучшить, либо вообще создать альтернативный закон или административный акт. Этим занимаются порядка двух десятков организаций, кто-то, скажем, продает эти документы, я имею в виду, готовит их по заказу клиентов, Может быть, и не всегда выставляются эти документы, но часть из них можно прочитать. Выходит, например, закон по местному самоуправлению, и мы можем зайти в интернет и найти на сайтах 3-4 варианта альтернативных законов по местному самоуправлению и плюс критику официального документа, что тоже очень важно, поскольку подготовка предполагает, как минимум, не менее двух альтернатив для хорошего документа.
Далее - утверждение решения. Здесь, конечно, меньше всего может быть обратной связи, поскольку это та кухня, куда пускают только официальных политиков, голосующих депутатов или подписывающих документы администраторов. Но и здесь, тем не менее, мы наблюдаем интересные ситуации, когда по сути дела кампания в средствах массовой информации может остановить принятие закона. Вот недавно совсем, месяц назад, был остановлен закон о смене символики на Знамени Победы. Под давлением ряда оппозиционных депутатов, общественных организаций, прежде всего Совета ветеранов, этот закон был остановлен, уже когда по сути дела законодательный акт становился законом.
Ну и, наконец, последний этап - это этап реализации. Здесь, конечно, очень важен мониторинг в помощь нашим руководителям. Ибо руководители не всегда могут контролировать, как принимаются разрабатываемые ими решения. Приведу один пример. Еще недавно, по данным Контрольного управления Администрации Президента России, по-настоящему исполнялось только 40 процентов указов Президента. То есть, ситуация странная. Даже такой сильный лидер как Владимир Владимирович Путин не всегда в состоянии обеспечить, так сказать, надлежащий контроль, потому что аппарат «прокручивается», и не всегда исполняет. И вот здесь как раз важна роль негосударственных структур, которые, в частности, могут осуществить транспарентный мониторинг за реализацией тех или иных проектов, прямых указов и распоряжений Президента. В центре внимания сейчас, пожалуй, два крупных закона - это закон о монетизации, закон о жилищно-коммунальной реформе. От того, как они будут реализованы, зависит очень многое. Но между дизайном закона, тем, как его принимают, и между исполнением - дистанция огромного размера. И только в условиях демократии можно обеспечить реализацию самых действенных, так сказать, разумных и рациональных законов. Тогда как в условиях чисто бюрократических, при отсутствии контроля, где есть только контроль сверху и отсутствует контроль, как говорят, сбоку и снизу, здесь это сделать невозможно. В связи с этим, как раз в монетизации сработал целый набор механизмов, выступили единым фронтом оппозиция, общественные организации, прежде всего ветеранские, вышли люди на улицу в январе прошлого года. И все эти формы привели к тому, что закон был серьезно скорректирован. Правда, скажем откровенно, с большими потерями для бюджета, порядка 4-5 миллиардов долларов было потеряно в результате непродуманности, на мой взгляд, механизмов реализации исполнения. То есть, нерадивость чиновников очень дорого обходится государственному бюджету, потому что не всегда продумываются надлежащие средства, способы реализации тех или иных законов. Цена в 4-5 миллиардов всего лишь один из таких случаев.
Ну и, наконец, последнее - это оценка результатов. Здесь наше Министерство экономического развития и торговли во главе с господином Грефом разработало очень серьезную систему документов. Это, так называемые, регламенты для всех чиновников, то есть всех уровней вертикали и по горизонтали, не только с четким распределением функций, полномочий, но еще с очень важными критериями оценки их работы, чего у нас раньше, к сожалению, не было, когда многое зависело просто от лоялен-нелоялен, - вот единственный, пожалуй, был критерий работы. Сейчас, наконец, появляется то, что называется набор параметров - результативность, эффективность. Не так давно еще даже не различали у нас понятия результативности действий того или иного чиновника и решения, которое он исполняет, и эффективности. То есть, можно было оценивать его только лишь по, скажем, времени, которое он просидел за работой над документом. А что в итоге получилось, никого, так сказать, не интересовало.
Теперь появились элементы нового мышления государственного управления - это сервис менеджмента, оценка по услугам, оценка по бюджетно ориентируемым результатам. То есть, некоторые механизмы, которые помогают, наконец, разобраться. В частности, в том, работает управленческий аппарат по реализации тех или иных демократических функций или он «прокручивается», имитирует эту работу.
Спасибо.
Другие новости раздела
