Вюгар Гюльмамедов: Путь к укреплению финансовой дисциплины проходит через правильное определение цен в государственных закупках и создание конкуретной среды

Баку, 5 июля, АЗЕРТАДЖ

Резкое падение цены на нефть на мировом рынке усложнило формирование и выполнение доходов государственного бюджета. А это в свою очередь актуализировало вопрос максимально экономного и более эффективного использования бюджетных средств. Председатель Счетной палаты Вюгар Гюльмамедов ответил на вопросы корреспондента АЗЕРТАДЖ в связи с этим.

-Вюгар муаллим, высказывая мнения на обсуждениях в Милли Меджлисе об исполнении государственного бюджета 2015 года, депутаты ссылались на соответствующее заключение Счетной палаты. С чем связана значимость этого заключения?

-Сначала отмечу, что подготовка заключения об исполнении государственного бюджета, будучи последующим аудитом, является одной из основных функций Высшей аудиторской структуры (ВАС) каждого государства. В Лимской Декларации, определяющей основные принципы аудита, отмечается, что проведение или непроведение первичного аудита ВАС определяется правовой средой, условиями и требованиями каждой страны, а последующий аудит независимо от этого является абсолютной обязанностью ВАС. Счетная палата представила Милли Меджлису свое заключение с учетом этой международной нормы и в порядке, соответствующем требованиям национальных законодательных актов. Наряду с тем, что при подготовке заключения Счетная палата использовала различные отчеты и сведения официальных государственных структур и результаты предпринятых контрольных мер, также было отведено большое место анализу отчетов ряда влиятельных международных финансовых институтов. В заключении также отражены результаты, основанные на этих анализах в связи с исполнением государственных средств. С этой точки зрения естественно, что в ходе обсуждений депутаты Милли Меджлиса ссылались на заключение, соответствующее международной практике и более полно информирующее о выполнении государственного бюджета. Отличие заключения Счетной палаты в связи с исполнением государственного бюджета 2015 года при сравнении с аналогичными заключениями, состоит в том, что в нем отведено большое место анализу отчетов об использовании бюджетных средств структурами.

Основной целью здесь является приведение в соответствие с отчетом, представленным Милли Меджлисом для дачи заключения в связи с направлениями и состоянием исполнения средств государственного бюджета в отчетном году. Именно этот момент, как вы отметили выше, обусловливает частые ссылки на заключение. С другой стороны, такой подход обеспечивает доступность для общественности к более полной информации о выполнении бюджетных средств в соответствии с требованием руководства страны об «обеспечении абсолютной прозрачности в финансовой и экономической сферах».

-По сравнению с предыдущим периодом исполнение государственного бюджета 2015 года усложнилось и исполнение доходов было ниже прогнозных показателей. Вероятно, это связано в основном с ситуацией, возникшей на мировом нефтяном рынке. А какие результаты отмечены в исполнении других поступлений?

-За минувшие пять лет впервые в отчетном году доходы государственного бюджета были исполнены меньше по сравнению с прогнозом. Основной причиной исполнения доходов на уровне 90,0 процента по сравнению с предусмотренной суммой и снижение по сравнению с предыдущим периодом является то, что цена нефти ниже на 40,4 процента прогнозных показателей, и в результате поступления из Государственного нефтяного фонда, обеспечивающего 84,3 процента поступлений в государственный бюджет, исполнены на уровне 78,3 процента. Это ниже на 12,9 процента по сравнению с предыдущим годом. Что касается других поступлений, сумма, предусмотренная по Министерству налогов и Таможенному комитету, по сравнению с 2014 годом исполнена с повышением на уровне 100,1 процента прогноза. В отношении различных видов платежей необходимо отметить, что прогнозы по 7 источникам исполнены на уровне более 100,0 процента, по 4 источникам - на уровне 100,0 процента, а по 5 источникам - с дефицитом.

-Какие моменты Вы хотели бы отметить в связи с расходами государственного бюджета?

-Согласно отчету и соответствующему законопроекту, представленным для составления заключения Счетной палаты в связи с исполнением государственного бюджета, расходы государственного бюджета 2015 года были исполнены на уровне 84,3 процента против 21100,0 миллиона манатов. Первый момент, характеризующий процесс исполнения, связан с последовательностью расходования средств в течение года. В отчетном году 48,2 процента общих расходов были исполнены в первой половине года, а 51,8 процента - во второй, 31,6 процента общих бюджетных расходов были исполнены в последнем квартале отчетного года. Второй момент связан с изменениями, проводимыми в течение года. Так, на основании отчета о выполнении государственного бюджета в 2015 году были произведены изменения на уровне вспомогательных разделов в пределе бюджетных ассигнований, утвержденных по нескольким разделам функциональной классификации государственного бюджета. Существенные изменения произведены в разделах «Образование» и «Жилищное и коммунальное хозяйство».

Анализ показывает, что изменения, проведенные в функциональной классификации в течение года, были в основном более адресно направлены по конкретным исполнителям средств и мероприятиям.

Другой момент, на который стоит обратить внимание, связан с расходами единовременного назначения. Анализ сведений, представленных в связи с исполнением государственного бюджета, показывает, что 10,3 процента общих расходов в отчетном году состояли из средств единовременного назначения, не отражающих конкретного пользователя. Хотел бы отметить для справки, что говоря о расходах единовременного назначения, в целях учета влияния факторов, затрудняющих прогнозирование, и отсутствия проблем в финансировании в течение года, имеются ввиду не конкретные исполнители, а средства, прогнозируемые как расходы общего назначения.

-Как было отмечено Вами, в 2015 году бюджетные расходы были выполнены на уровне 84,3 процента. Какие направления в основном охватывают неисполненные средства?

-Не исполнено 3315,5 миллиона манатов или 15,7 процента бюджетных расходов, утвержденных в государственном бюджете 2015 года. Что касается направлений этих средств, то 58,8 процента неисполненной суммы пришлись на долю раздела «Промышленность, строительство и полезные ископаемые», то есть инвестиционных расходов, а 10,4 процента - на долю раздела «Услуги, не относящиеся к основным разделам», особенно на долю резервных фондов в этом разделе. По экономической классификации удельный вес расходов по приобретению нефинансовых активов в неисполненной сумме государственного бюджета 2015 года составил 60,5 процента, доля расходов на капитальный ремонт и других расходов - 23,9 процента.

В целом средства, не исполненные по источникам формирования, можно поделить на две группы: возвращенные, не использованные в финансировании средства, и в целом не финансируемые средства. К первой группе относятся средства, сэкономленные за счет штатных вакансий и государственных закупок, не принятые казначейскими органами из-за отсутствия качественного документирования, предусмотренные в процессе планирования и др. Во вторую группу входят средства, не являющиеся необходимыми, и не открытое по сравнению с утвержденным планом финансирование. Это вопрос, связанный с управлением расходов государственного бюджета, способствующий соответствию расходов поступлениям в государственный бюджет, стабильности дефицита государственного бюджета и оптимизации расходов.

-Как в отчете о деятельности, так и в заключении об исполнении Счетная палата отразила сведения о государственных закупках. Вероятно, это связано с особой значимостью вопроса.

-Да, это так. Государственные закупки, регулирующие экономические отношения в бюджетных расходах, имеют особое значение. То есть закупки с точки зрения создания равных условий для участников рынка при формировании конкурентной среды, и в результате достижения развития предпринимательства, являются объектом контроля ВАС. Счетная палата стремится всегда сохранять в центре внимания эту сферу в контрольных мерах и анализах, проводимых в связи с использованием государственных средств.

В отчетах о деятельности была предоставлена более подробная информация о выявленных ошибках. Так, наиболее часто происходят случаи неприменения закупочных методов, а также предпочтения способа закупок из одного источника. Также необходимо отметить, что анализ сведений по контрольным объектам показывает, что 46,9 процента всех договоров по купле-продаже, в которых закреплен метод закупок из одного источника, и 94,5 процента общих охваченных средств относятся именно к строительной сфере. В последних выступлениях Президент Азербайджана Ильхам Алиев дал поручения по проведению закупок, особенно в строительной сфере, в прозрачных и конкурентных условиях. В апреле этого года глава государства подписал Распоряжение о подготовке законопроекта, определяющего административную и уголовную ответственность за нарушение Закона Азербайджанской Республики «О государственных закупках». Это является не только выражением внимания к сфере закупок, но также свидетельствует о необходимости большей ответственности исполнителей.

Отмечу также, что Счетная палата является членом Специальной рабочей группы по аудиту Договоров государственных закупок INTOSAI, являющейся Международной организацией Высших аудиторских структур, и 23-24 июня этого года в Баку прошло III заседание группы. На заседании с участием представителей восьми стран были обсуждены проблемы, встречающиеся в этой сфере, и пути их решения. Считаем, что такие обсуждения по аудиту государственных закупок являются важным шагом в сфере применения передового опыта. Правильное определение вероятной цены и создание конкурентной среды играют важную роль в укреплении финансовой дисциплины. Заслуживающий внимания момент заключается в том, что опыт прежних лет показывает, что количество закупок, проведенных во второй половине года, больше по сравнению с первой половиной года.

-Дефицит государственного бюджета также является важной экономической категорией, и его финансирование является одним из факторов, влияющих на экономический баланс. Какова была ситуация в этой сфере в отчетном году?

-Дефицит государственного бюджета является частью бюджетных расходов, не обеспеченных доходом. На практике к причинам возникновения дефицита бюджета относятся сокращение объема производства в стране, нерациональность структуры расходов государственного бюджета, большой объем неэффективных расходов, инфляция, иррациональная налоговая система, снижение уровня жизни населения и др. Верхний предел дефицита государственного бюджета 2015 года Азербайджанской Республики был утвержден в размере 1662000,0 тысячи манатов. Превышение уровня исполнения доходов уровня исполнения расходов в результате применения экономного подхода привело к тому, что в конце года дефицит был в размере 286570,5 тысячи манатов, объем ВВП составил 0,52 процента.

Источник финансирования дефицита также является важным экономическим фактором. Существует два вида финансирования дефицита бюджета: частные и привлеченные средства. В частные средства входят поступления от приватизации имущества, находящегося в государственной собственности, используемые как правило с условием невозвращения. Привлеченные средства используются с условием возвращения как временные финансовые ресурсы. В то же время, привлеченные средства становятся составным компонентом государственного долга. К составным компонентам внутреннего долга относятся государственные займы и государственные внутренние выигрышные облигации, а к государственному долгу - кредиты, взятые за рубежом. Некоторые государства активно используют внешнюю задолженность в этой сфере, а другая группа государств предпочитает внешнюю задолженность для стимуляции экономической активности.

В последние годы в нашей республике покрытие дефицита бюджета осуществляется за счет единого казначейского остатка. Это свидетельствует о том, что единый казначейский остаток играет роль «подушки финансовой безопасности».

В конце 2015 года по источникам финансирования дефицита из единого бюджетного остатка в сумме 1,4 миллиарда манатов были направлены средства в размере 285,6 миллиона манатов. Хотел бы привлечь внимание к одному вопросу в этой сфере. Так, из одного из источников финансирования дефицита государственного бюджета 2015 года с предусмотренной суммой 29000,0 тысячи манатов от приватизации, поступили 4910,8 тысяч манатов или на 16,9 процентов меньше средств. Невыполнение прогнозных показателей произошло в основном в связи с меньшим исполнением поступлений, чем было предусмотрено от продажи предприятий (акций, частей), направленных на приватизацию путем инвестиционного конкурса, и прямой продажи земельных участков, на которых расположены приватизированные предприятия и объекты. В нынешнем году началось аналитическое исследование в этой сфере.

-Какова необходимость в отчетах об исполнении из бюджетных организаций?

-В международной практике одним из основных методов государственного аудита является именно аудит финансовых отчетов, то есть изучение финансовых отчетов, проведение бухгалтерского учета и оценка финансового состояния объектов проведения аудита. Как было отмечено ранее, основная цель заключается в соответствии финансовых отчетов, поступивших из органов исполнительной власти соответствующего центра, связанного с исполнением государственного бюджета, и полученных в бюджетных организациях.

Эта практика применяется во всем мире: отчеты о средствах, израсходованных бюджетными организациями, проверяются посредством отчетов, представленных государственными казначейскими органами, определяются отклонения, и в заключении, составленном ВАС, предоставляется информация об этом.

В целях получения более полных сведений о направлениях исполнения средств в заключении в связи с исполнением государственного бюджета 2015 года была сделана ссылка на отчеты об использовании бюджетных средств. Для этого по 113 структурам за исключением конфиденциальных расходов анализом были охвачены средства в сумме 5791,8 миллиона манатов. В следующем году мы планируем получить отчеты от всех организаций, получающих средства из государственного бюджета. Это необходимо для точности и прозрачности учета израсходованных средств.

-В заключение вошли итоги и предложения. Мы коснулись общих результатов по исполнению государственного бюджета. А какие сферы охватывают предложения Счетной палаты?

-В заключении в целом отражены 19 предложений по различным направлениям. Сюда входят усовершенствование налогового администрирования и оптимизация налоговых степеней, сведение к минимуму случаев уклонения от налогов, расширение базы налогообложения, проведение дополнительных мер для привлечения внешнего капитала, а также основательная коррекция процесса передачи в управление остатка средств (свободного остатка) на едином казначейском счете в целях защиты средств от обесценивания и обеспечения дополнительного дохода в государственный бюджет. Целесообразным считается определение доходов и дефицита без учета трансферта, сделанного в государственный бюджет из Государственного нефтяного фонда в постнефтяной период, урегулирование за определенный период возвращения государственного долга по исполнительным организациям, своевременные соответствующие поступления, осуществление за счет снижения поступлений бюджета возвращения основных задолженностей по размещению государственных облигаций, определение конкретных пределов в связи с государственным долгом, привлеченным в течение года, в том числе подготовка стратегии в сфере управления государственным долгом.

В целом, отмечу, что каждое предложение направлено на достижение приоритетов, определенных Президентом Азербайджанской Республики Ильхамом Алиевым. Так, глава государства в выступлениях дал конкретные поручения по сохранению средств Государственного нефтяного фонда, расширению налоговой базы, переводу на легальную плоскость неформальной экономической деятельности, таможенного оформления и абсолютно прозрачного проведения всех экспортно-импортных операций.

-Наряду с повышением доходов, существующая ситуация ставит условия расходам. Что Вы можете сказать об этом?

-Определенная часть предложений связана именно с расходами. Так, в заключении отражены сокращение текущих расходов государственного бюджета (за исключением защищенных расходов), в том числе ограничение управляемых расходов, пересмотр мер, предусмотренных в Государственной программе, основательное усовершенствование регулирующих нормативов с учетом требований современного периода, предложения о признании вредными не учитываемых ежегодных амортизационных норм в целях получения субсидий из государственного бюджета. Я вновь хотел бы отметить поручения господина Президента по расходам государственного бюджета.

Глава государства дал важные поручения о принятии решений в будущем после рассмотрения каждого проекта и его значения, относительно вложений государственных инвестиций в сферы, способные в ближайшем будущем обеспечить доход стране и заменить импорт, недопущения растраты и ненужных расходов, формирования текущих расходов за счет ненефтняного сектора, налогов и таможни.

Также хотел бы привлечь ваше внимание к группе предложений, отраженных в заключении.

Повышение прозрачности и усиление отчетности требуют усовершенствования бюджетного законодательства. С этой точки зрения в заключении предлагается дополнить пункт в связи с исполнением расходов государственного бюджета по административной классификации, конкретно определить случаи по неиспользованным к концу года средствам в бюджетном законодательстве и учету в расходах государственного бюджета будущего года, представить в отчетах на уровне пунктов по исполнению расходов государственного бюджета и показателей исполнения по структурам, обеспечивающим исполнение доходов, а также на уровне параграфов функциональной классификации размера исполнения расходов государственного бюджета, отдельной информации о суммах, направленных на возвращение бюджетной ссуды из этих средств в сведениях, представленных в связи с исполнением вклада средств на государственной основе. Цель подготовки предложений заключается в усилении финансового контроля главой государства, особенно эффективной организации деятельности Счетной палаты, своевременном и полном выполнении поручений по экономному расходованию бюджетных средств.

-В заключение просьба предоставить информацию об основных направлениях деятельности Счетной палаты за 6 месяцев текущего года.

-В настоящее время идет процесс классификации и обобщения ошибок, определенных в ходе контрольных мер. По сравнению с минувшим периодом мы планируем применить новый подход в этой сфере. Необходимо провести классификацию и общий учет финансовых нарушений, затем будет проведен анализ по отдельным функциональным направлениям, и во второй декаде июля общественность будет проинформирована об этом.